从党的十八大到中央经济工作会议，再到中央农村工作会议，中央多次强调新型城镇化，并进行了重点部署。这向国内外发出一个强烈的信号——新型城镇化将成为我国扩大内需和实现经济结构战略性调整的重要推进器，将成为撬动中国未来发展、实现“中国梦”的一个战略支点。交通运输部党组在2013年全国交通运输工作会议上明确提出，要继续加强城镇化和集中连片特困地区的交通建设。交通特别是公路交通是城镇化、城市群发展的重要基础，交通引领城镇化发展、交通支撑城镇化发展已经成为多方共识。

目前，按照国务院要求，国家发展和改革委员会正在牵头编制《全国城镇化发展规划》。2012年，我国的城镇化率达到52.6％，已达到中等发达国家水平。国际经验表明，当一个国家或地区的城市人口占总人口的比例达到50％后，未来一个时期将处在城镇化加速阶段。根据有关专家预计，到2020年，我国城镇化率将达到60％左右。随着城镇化发展战略的实施，可以预料，新型城镇化将对公路交通运输提出新的需求。

新型城镇化带来公路交通发展新的战略机遇

在实现国内生产总值和城乡居民人均收入两个“倍增”的进程中，经济社会发展长期向好。在促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的进程中，特别是城镇化建设的推进过程中，安全可靠、经济高效、便捷舒适的交通运输需求将持续增长。从公路交通运输量的宏观预测分析看，到2020年，我国汽车保有量将超过2亿辆，是2010年的2倍；2020年和2030年，我国38条主要公路通道平均交通量将分别是目前的2.2倍和4倍。到2030年，东中西部地区主要通道平均交通量将分别达到日均16.2万辆次、9.2万辆次和6.1万辆次。

根据国家“十二五”规划，未来我国在完善城市化布局和形态方面，将按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。从城镇化的视角分析，对公路交通科学发展、转型发展的需求将在4个层面凸显：一是未来全国将布局20个左右的城市群，京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游等城市群的发展繁荣，需要进一步提高城市群对外主通道通行能力，完善城市群内各城市之间城际快速路网；二是中心城市的发展壮大，需要进一步强化与周边城市的交通网络连接，提升干线路网通行能力和辐射带动作用；三是中小城市加快发展，随着条件好、潜力大的县城和中心镇逐步发展为中小城市，公路交通需求将发生重大变化，需要升级城市对外通道并完善周边路网结构；四是重点发展小城镇，需要加强小城镇与邻近城市的联通，加强小城镇与周边乡村的联通，加强县乡农村公路的提级改造。

根据城镇化发展的新要求，公路交通需要坚持稳中求进，继续加快建设，完善公路交通运输网络；进一步加快国家高速公路网剩余路段、“瓶颈”路段建设；对车流量饱和路段、重点城市周边地区路段进行扩容改造，提升通行能力；加强国道特别是新纳入国家公路网的国道的升级改造，优化国道等级结构，加强省道建设；提级改造县乡公路，提高基础路网通行服务水平。目前，国家高速公路待建里程约为2.2万公里，国道二级以下里程约为9.6万公里，省道三级以下里程约为5.7万公里，县乡公路四级及以下里程为121.5万公里，公路建设任务十分艰巨。

把握好交通发展与城镇化的关系

以构建综合交通运输体系为重点加快发展交通运输业，是城镇化加速发展的重要前提和基础。面对新形势，交通规划及建设引导和支撑城镇化走向，已经成为国家层面的重要战略考虑，要特别重视处理好两个关系：

一是发挥“引导”作用，处理好交通规划与城镇化规划的关系。交通对城镇化存在较强引导作用，历史上位于交通枢纽位置的城市都更容易积聚人口和产业，从而带来城市的繁荣。新一轮城镇化过程中，公路交通将展现其更为广阔的空间优势，公路交通便利的城市或城镇也必然更具有先天优越性。因此，一方面要充分考虑现有路网及规划路网对城镇化的引导作用，将交通区位作为城镇化的重要基础条件之一；与此同时，城镇化规划必须建立在交通运输保障能力得到充分论证的基础上，换言之，如果受到土地、环境等条件限制，未来交通规划提供的运输能力无法满足某区域城镇化预测交通需求，该城镇化规划有必要重新定位和调整。

二是坚持“适度超前”，处理好交通建设与城镇化建设的关系。交通运输是基础性、先导性、服务性产业，交通建设要服务于城镇化建设，包括公路交通在内的综合运输体系要为城镇化提供支撑和保障。公路交通要坚持适度超前、稳中求进的原则，公路建设标准、通行能力和服务水平要着眼于城镇化未来发展的趋势和长远需求，为城镇空间发展、产业发展、环境发展留好余地，要避免建成之时就是落后之日，要避免短期预测造成的频繁升级改造，要把握好规模标准与资源环境承载力和资金可能性之间的平衡，提高公路交通基础设施的耐久性和可靠性。

加强三个衔接，有效促进城镇化建设

城镇化建设对交通运输提出的需求将是多层面、多类型的，交通运输的发展要始终坚持适应城镇化、服务城镇化的要求，始终坚持民生优先，着力提升服务保障水平，重点加强三个衔接。

一是重视客货运枢纽建设，做好综合运输体系中各运输方式间的衔接。最大程度满足城镇化对客货运输的需求，必须按照优化结构、发挥综合效益的要求，充分发挥综合运输体系各种运输方式的功能和作用。公路是综合运输体系的基础网络，与铁路、民航、内河一起承担了重要通道的中长途运输服务，同时直接为用户提供最普遍、最广泛的中短途陆路运输服务。因此，应加强主动衔接，加快推动建设公路与铁路、机场、城市轨道等一体化规划设计的综合客运枢纽，建设公路与铁路、港口等一体化规划设计的现代物流园区，同时，依托综合交通枢纽，加强公路、铁路、民航等与城市公交、私人交通等的有机衔接，提供人性化、高效化的客货集疏运系统，推动实现城市内外“客运零距离换乘”和“货运无缝衔接”。

二是完善相关标准，做好城市交通与公路交通的衔接。公路交通直接服务于沿线居民生产生活，在城市群内部、大城市近郊区及中小城市过境段等地均存在不同程度“街道化”的现象。反思多年来“街道化”与“去街道化”之间的反复拉锯式的“治理—反弹—再治理—再反弹”，我们应该理性研究分析高度城市化区域及近郊区公路技术标准与城市道路标准的兼容问题。对于城市群内部高度城市化的地区，公路交通实际上已经承担了城市道路的部分功能，对于这种情况有两种选择：一是完全避免机动车与非机动车及行人混行，可用的方式是进行全线两侧封闭或以高架桥的方式通过，但是如果采取上述措施必须两侧配备城市道路以满足周边居民出行需求；二是在暂时无法或无必要采取上述分离措施时，公路设计建设标准就有必要兼顾城市道路标准并具备有关功能。

三是重视基本公共服务，做好城乡公共客运交通的衔接。我国是能源进口大国和消费大国，近年来我国石油对外依存度不断提高，石油进口比例已超过56％，其中交通运输行业对石油的消费量已经高达总消费量的1／3以上。历史经验和理性分析告诉我们，照搬西方城市化与私家车普及化的并行发展模式将走入长远的资源能源困境，我国的城镇化客运交通必须走有中国特色的公共交通为主导、私家车为辅助的发展模式。在城镇化过程中，必须从重视民生的高度，做好城乡公共客运交通的衔接，推进城乡客运一体化，建立健全有效覆盖城镇及周边乡村的公共客运服务体系。

深化改革，加强政策研究，化解发展难题

深化改革是推动交通运输业发展的必然要求。城镇化进程中做好交通运输服务保障面临诸多新要求、新问题、新难点，都需要通过深化改革、完善政策、优化体制机制来取得突破。

一是修订完善省道及县乡公路交通规划。今年6月，国家正式批准发布了《国家公路网规划（2013年—2030年）》（简称《规划》），这是我国继1981年的《国家干线公路网（试行方案）》、1992年的《国道主干线系统规划》、2004年的《国家高速公路网规划》之后，第四个国家级干线公路网规划。《规划》基于我国经济社会发展、国土空间开发、城镇化、工业化等的需求，提出构建“两张网”：普通国道网和国家高速公路网。在国家级路网格局明确后，各地需要加强组织领导，尽快开展分层次路网调整修编工作，优化调整省级干线路网和县乡农村公路网规划。地方公路网直接服务于区域城市、特别是中小城市和小城镇的发展，此轮路网规划调整应将引导和支撑城镇化作为重要的立足点和指导原则之一，同时充分考虑工业化、信息化、农业现代化的发展要求。

二是加强财政支持，破解资金瓶颈。我国国土面积同美国相近，到2030年路网规模亦和美国相当，美国公路网投资情况对判断我国公路网发展所需的投资保障，具有积极的参考价值。二战以后，为刺激经济发展和加快公路成网，美国不断加大对公路建设的投资力度，公路投资占GDP的比重不断攀升，在其公路建设的高峰期，从1954年到1972年之间，有16年的公路投资占GDP的比重超过2％。从1972年起，公路投资占GDP的比重逐渐降低，至1981年以后基本稳定，至今一直维持在1.3％到1.4％的水平。与之相比较，我国从1984年加快公路建设起，公路建设投资占GDP的比重逐年上升，其中公路投资占GDP比重超过2％的水平已连续持续了14年，2013年公路建设完成投资1.27万亿元，占GDP比重为2.4％。目前，我国公路建设投资中，包括中央车购税和地方各级政府投入在内的政府财政性资金约占15％左右，银行贷款占42％，其余为地方各种方式自筹资金占43％。目前，政府还贷二级公路取消收费等政策已经全面实施，国家也正在加大对地方债的清理力度。在普通公路收费逐步取消的大趋势下，二级及以下普通公路建设将无法获得银行贷款，普通公路现有以财政投资、银行贷款、地方自筹“一小两大”组合成的“三驾马车”投融资模式将难以为继。破解普通公路建设资金难题，已成为当前公路建设发展中最为紧迫的问题。公路特别是不收费普通公路作为公益性基础设施，必须充分发挥地方各级政府的主体作用，应按照国办发〔2011〕22号文件的要求，进一步加大各级政府财政对普通公路建设的投入，加快构建以财政资金为主导的建设投资长效机制。

三是完善技术政策，提高公路交通建设水平。城镇化公路建设要坚持适度超前。坚持适度超前就要树立“全寿命”生命周期理念，即在公路设计使用年限内能够满足交通运输需求。建立在“全寿命”理念之上的适度超前，意味着避免短周期频繁改建，意味着避免重复投资、浪费资源，意味着重视环境保护、集约节约利用土地资源。第一，要根据功能和适应交通量，科学确定公路建设标准。在交通需求旺盛的工业走廊和城市出入口路段上，可适当推进一级公路发展，同时要结合交通量和地形条件，灵活掌握技术标准，宜高则高宜低则低，不宜整条路线标准“一刀切”。第二，不宜单一地将提升等级作为公路建设的目标和方向，应结合实际需求，集中力量加快推进瓶颈路段和薄弱环节建设。第三，要根据城市规模、出行需求特征和路段街道化状况，科学规划建设城镇过境公路，因地制宜、近远结合，差异化地选择城镇公路过境方式。第四，应与主体工程改造同步规划、同步建设道路安全设施、管理设施和必要的服务设施，提倡对特定路段开展交通安全评估，进行安全设施、管理设施的专项规划设计和建设。